张明锋：中国宗教财产退还问题的难与不难

一、宗教财产问题的重要性

    宗教财产是宗教团体和宗教活动场所开展宗教活动的物质基础，也是广大信众宗教信仰自由得以实现的保障。保护宗教团体和宗教活动场所的财产权事关社会秩序的稳定与和谐，因此，学术界、实务界都应该进行理论上的研究，从而寻求解决现实问题的对策。

    保护宗教团体和宗教活动场所的财产权是有法律规范依据的，主要包括：1986年制定的《民法通则》第77条，该条规定“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护”；2007 年10 月1日生效的《物权法》第69条，该条规定“社会团体依法所有的不动产和动产，受法律保护”；2005年3月1日生效的《宗教事务条例》第30条，该条规定“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益，受法律保护。”

二、历史上被占用宗教财产的退还及规范依据

    由于历史原因，中国宗教财产被侵占的现象十分普遍，如何妥善处理这些历史遗留问题，关系着社会秩序的稳定与和谐，因此，对宗教财产被占用的情形、退还的规范依据等问题进行研究十分必要。

（一）宗教财产被占用的情况

    1、社会主义改造时期。这一时期，中国政府对外国在华的教会房产进行了接管，同时还出现了许多公家占用教会房产的现象。

    2、大跃进时期。这一时期，由于实行“左”倾路线，致使许多地方宗教团体或者宗教活动场所表面上“情愿”地“献堂”、“献庙”，支援社会主义建设，造成大量的宗教团体和宗教活动场所的财产“捐献”出去。

    3、“文化大革命”时期。这一时期，由于破“四旧”的开展，各宗教团体被迫停止活动，信教群众的正常宗教生活被强行禁止，大量宗教财产被占用，许多宗教场所的用途被改变，挪作他用，寺观教堂几乎全部被关闭、占用。

（二）社会主义改造时期被占用宗教财产退还的规范依据

    社会主义改造时期，党和国家实行积极推进宗教革新运动、帮助宗教团体实行自养的政策。在这种政策指导下，原先由公家占用的房子，由占用者交纳房租；对于难以实现自养的宗教团体，政府帮助其卖掉一些产业以取得资金，同时还采取部分减轻其某项捐税等方式，以维持宗教团体的生存。

    对于教堂，党和政府的政策是让其逐步摆脱帝国主义的束缚，实行“自治、自养、自传”，为此，政府把有关部门接管、代管外国教会的房产产权转为中国教会所有，以帮助它们走上独立自主、自办教会的道路。1956年1月13日，外交部和国务院宗教事务局根据1954年中央批准外交部党组关于处理美国在华财产的原则联合下达的通知中说：“对外国教会房地产的处理，原则上不由政府出面收回，而是随着宗教界爱国运动的发展，逐渐转移为中国教会所有。”

（三）大跃进时期被占用宗教财产退还的规范依据

    这一时期，由于受到当时政治气候的影响，许多地方宗教团体或者宗教活动场所纷纷“献堂”、“献庙”，这些捐献宗教财产的行为表面上看似“情愿”，实际上并非捐献者的真实意思表示，所以应当把捐献出去的宗教财产退还给捐献者。1984年8月4日，国务院宗教事务局答复有关宗教团体房屋产权问题时，明确指出：在“大跃进”中，各地宗教团体迫于当时的形势曾“献堂”、“献庙”，不能作为产权转移的依据。这种情况是在“左”的指导思想影响下的非正常状态造成的，因而不具有合法程序的产权转移关系[2]。因此，其产权原则上仍应属于宗教团体。

（四）“文化大革命”时期被占用宗教财产退还的规范依据

    党的十一届三中全会恢复了党的实事求是路线，中国共产党对宗教工作的正确方针政策开始逐步得到恢复。文革期间被占用的宗教财产退还的工作引起党中央和国务院的重视，出台了落实宗教房产的政策文件，主要有：国务院〔1980〕188号文件《批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产政策等问题》。

    该政策文件提出了解决宗教财产退还的具体要求和办法：将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退还的应折价付款；文化大革命以来停付的宗教房产包（定）租费，应按国家有关规定，实事求是地结算；文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，属于宗教工作需要继续开放的，应退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，应折价付款；文化大革命期间各宗教团体被冻结的存款由当地财政部门予以退还，被其他单位挪用者应当偿还。

    针对各地在退还宗教财产方面的不同做法和存在的问题，国家有关部门又作了进一步的阐释，例如，1981年1月27日，最高人民法院、国务院宗教事务局联合发布的《最高人民法院、国务院宗教事务局关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》规定：寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动，其房屋大都是由群众捐献而建造。因此，除个别确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有外，其它房屋的性质均应属公共财产，其产权归当地宗教团体佛教协会与道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变宗教房产所有权，产权归还各宗教团体。

    另外，涉及“文化大革命”时期被占用宗教财产退还的规范依据还包括：中共中央书记处于1982年3月发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》、国务院于1983年4月9日发布的《国务院批转国务院宗教事务局〈关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告〉的通知》、国务院宗教事务局于1984年8月4日发布的《国务院宗教事务局复有关宗教团体房屋产权问题》等。

三、历史上宗教财产退还存在的问题

（一）退还的不彻底性

    各地在执行中央政策退还占用的宗教财产时，退还的标的物上往往附着其他权利，比较典型的是带户返还产权，有许多退还的房地产还存在与周边有关单位的产权纠纷。标的物本身存在瑕疵，为后来再起纷争留下隐患，例如许多居留在宗教房地产上的住户，长期以来拒不搬迁、拒付租金、不对房屋进行修缮等。另外，大多数地方，由学校、医院等公益事业单位以及军队占用的宗教房地产，实际上很难退还。

（二）退还的规范依据本身存在问题

    1、政策覆盖面狭窄，没有涵盖社会主义改造时期因确权不当或者违法而引起的宗教财产的产权转移问题；没有涉及解决前土地革命时期、抗日战争时期以及解放战争时期，军政机关占用的宗教房地产的退还问题。

    2、政策执行的力度、规范程度、实际效果，各地迥异。政策的执行受到各方面因素的影响较多，一些地方的宗教财产的退还问题彻底解决，没有再起波澜；而有些地方的宗教财产退还的陈年老账不断翻出来。

    3、退还的标的物一般仅限于房产，对于寺庙宫观的土地、山林等宗教地产没有涉及；对宗教经卷、法器等动产被占用的退还规定得也不详细。

    4、政策的规格本身还不够高，科学性不够高。由于相关政策多数是国务院批转有关部委而出台的，这些政策事实上是国家部委制定的，中央政府没有专门组织工作组对此问题进行深入细致的调查。

    5、政策的实施时间跨度太长，从上个世纪80年代开始，断断续续，甚至一直到今天还有不少历史遗留问题没有解决好；各地的开始时间也存在很大落差，有的开始时间早，有的开始时间晚。

（三）负责退还工作的政府部门协调困难

    实际主导和负责退还工作的部门是政府的宗教管理部门。由于被占用宗教财产的退还问题往往涉及党政军学商多种部门，宗教管理部门协调困难，某种程度上使退还的效果打了折扣。

（四）法院在被占用宗教财产的退还过程中没有发挥应有的作用

    由于被占用宗教财产的退还依据主要是党和政府的政策，执行的主体是各级党委和政府，法院在这种问题的解决中作用不明显。这种情况也是由退还问题本身的性质决定的，具体表现在以下几个方面：

    1、当事人将被占用宗教财产的退还纠纷提交司法解决时，往往已经超过诉讼时效。无论是被作为民事案件还是作为行政案件看待，不动产权属纠纷的诉讼时效最长为20年，宗教财产退还纠纷的原因法律事实大多发生在上个世纪的五、六十年代，当提交法院时，往往过了胜诉权20年的最长司法保护时间。

    2、举证困难。宗教财产被占用的情况大多发生在社会运动高涨，“打砸抢”现象十分普遍的年代，大量房契地产信息资料的保护十分混乱，造成相关档案资料湮灭，如果以民事案件起诉，根据“谁主张谁举证”的原则，宗教财产的权利主体往往承担举证不能的不利后果。

    如果把有些宗教房地产被占用看作政府的行政征用行为，通过起诉行政征用行为违法从而主张行政赔偿的方式获得救济，不考虑诉讼时效的障碍，这种做法也难以避开举证不利的困境，因为宗教团体或宗教活动场所无法证明自己是享有所有权或者使用权的主体，从而无法成为适格的行政诉讼的原告或者行政赔偿的请求人，另外，法院也可能以案件具有政治性，不属于司法审查的范围而裁定不予受理，从而将案件排除在司法的大门之外。

    3、有材料显示，个别宗教财产退还的纠纷被当事人提交到法院后，当地的党委政府十分重视，积极做好涉案当事人的工作，使争讼案件往往以撤诉形式结案，从而有意回避了司法在此种问题上的最终话语权。

四、新时期宗教财产被侵占的现象及其解决机制

    从上个世纪80年代到90年代，大部分历史遗留的被占用宗教财产的退还问题已经通过政策手段得到解决。由于这种问题具有的历史特殊性，个别没有得到解决的问题，其解决最好还是依据当时的政策，在党委和政府的主导下，由各方当事人协商解决。当然，在程序上需要作一些规范性的设计，比如成立专门工作组负责善后处理，制定宗教财产个别遗留问题处理的程序等。

    近年来，随着住房商品化和大规模的城镇化建设，大量宗教房地产又被推到世俗的经济大潮的前沿，实践中也出现了一些侵占宗教财产的问题。这些问题不宜再通过制定颁布政策的政治方式解决，笔者认为，在《合同法》、《物权法》、《侵权法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等规范依据和救济通道完备的情况下，通过法律途径解决被侵占的宗教财产纠纷，是最理想的方式。

    在依法治国的时代，坚持通过法律途径解决问题是一个最正常、也是最重要的法治观念。正如刘澎教授所说：“要解决这些问题，观念上需要有一个调整，观念转变了以后才能有政策上的改变，行动上的改变。”如果我们能够在法治观念的指导下，建立健全有关法律制度，新时期宗教财产被侵占的现象一定会越来越少；对于已经出现的纠纷，在法律制度的框架中，也能得到公正合理的解决。

                                                                                    （作者为南昌大学公共管理学院副教授）